國家土地管理局規(guī)劃司原副司長鄭振源：集體土地開發(fā)商品房，房價(jià)馬上降。

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　　人物簡介：鄭振源
 

　　1982年進(jìn)入農(nóng)業(yè)部土地管理局，1986年進(jìn)入國家土地管理局任規(guī)劃司副司長。現(xiàn)任中國老年科技工作者協(xié)會(huì)國土資源分會(huì)土地與環(huán)境專業(yè)委員會(huì)主任。
 

　　政府的直接干預(yù)市場扭曲土地價(jià)格
 

　　南都：近年來圍繞著征地拆遷矛盾不斷，其中暴露出現(xiàn)行的征地制度存在哪些問題?
 

　　鄭振源：征地拆遷矛盾的根源就是現(xiàn)在用地是一個(gè)嚴(yán)格的計(jì)劃配置制度。1998年土地管理法修訂，指導(dǎo)思想就是要嚴(yán)格保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制建設(shè)用地，建立了土地用途管制制度?？捎萌湓捀爬?，，禁止集體土地入市，把征地作為獲得建設(shè)用地的途徑，保持政府對土地建設(shè)用地供應(yīng)的壟斷。第二，政府編制土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，由政府來決定耕地保有量是多少，把這些指標(biāo)層層分解下放到基層。第三，規(guī)定了一套高度集權(quán)的審批制度，土地用途、權(quán)屬的轉(zhuǎn)換都要經(jīng)過審批，而且大部分拿到省里頭來審批。制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，和土地市場價(jià)格差距很大，因此出現(xiàn)很多征地拆遷矛盾。
 

　　現(xiàn)在征地制度改革要從兩方面改革，，縮小到真正的公共利益需要的范圍之內(nèi)。第二，提高征地補(bǔ)償費(fèi)，按正常的市場價(jià)格補(bǔ)償，可是現(xiàn)在沒有正常的市場價(jià)格，房產(chǎn)的壟斷價(jià)格很高。
 

　　南都：土地管理部門一直強(qiáng)調(diào)土地嚴(yán)管初衷是耕地保護(hù)，你怎么看這個(gè)問題?
 

　　鄭振源：我國建設(shè)用地的指標(biāo)控制脫離了用地實(shí)際，會(huì)造成土地資源的浪費(fèi)和低效利用。現(xiàn)在搞的是市場經(jīng)濟(jì)，土地的使用都是市場經(jīng)濟(jì)下產(chǎn)生的土地需求，政府不可能預(yù)測到各個(gè)地方建設(shè)用地是多少。所以用地指標(biāo)分下去，有的地方分多了用不了，項(xiàng)目不來，地就在那曬太陽了，就造成了土地浪費(fèi)。還有很多地方用地指標(biāo)不夠用，項(xiàng)目來了拿不到指標(biāo)，只能違法用地。
 

　　在中央下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)中有1/3是無償劃撥使用，政府的辦公大樓、大學(xué)城、城市里的大馬路、大廣場都是劃撥用地，不用交土地出讓金，結(jié)果每個(gè)城市都有豪華的政府大樓、各色形象工程屢禁不止，造成土地粗放利用。
 

　　2/3的土地指標(biāo)通過市場出讓，其中存兩個(gè)分割的土地市場，一個(gè)是政府定價(jià)、協(xié)議出讓的工業(yè)用地市場，2008年后大都改為掛牌出讓，實(shí)際上仍是為企業(yè)量身定做的協(xié)議出讓。地方政府為爭奪投資項(xiàng)目，有意壓低地價(jià)。2003年到2010年我國工礦用地出讓價(jià)全國平均每畝9.7萬元。土地如此便宜，企業(yè)便粗放利用土地，增加建設(shè)用地使用量。另一個(gè)是真正“招拍掛”出讓的市場，主要是住宅用地和商業(yè)用地，指標(biāo)本來就少，加上地方政府為了抬高地價(jià)有意識的“半饑餓”供應(yīng)，造成用地價(jià)格高漲。2003年到2010年住宅用地平均出讓價(jià)每畝56萬元，是工業(yè)用地的六倍。地價(jià)高，房價(jià)自然水漲船高，這也是造成很多農(nóng)民工不能市民化的重要原因。
 

　　南都：也就是說現(xiàn)有的土地管制方式效果并不好?
 

　　鄭振源：政府對土地市場的直接干預(yù)扭曲了土地價(jià)格，造成資源錯(cuò)配。過多的土地配置于工業(yè)，而住宅用地供應(yīng)不足。計(jì)劃配置式的土地用途管制制度和被政府直接干預(yù)的國有土地市場，花費(fèi)了巨額管理成本，并沒有達(dá)到預(yù)期的耕地和建設(shè)用地調(diào)控目標(biāo)。1999年第二輪土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的2010年耕地保有量、建設(shè)用地總量指標(biāo)在2002年便被全面突破;2008年第三輪規(guī)劃規(guī)定的2010年建設(shè)用地總量也在2010年被突破。
 

　　所以我的觀點(diǎn)就是必須把計(jì)劃配置土地變?yōu)槭袌雠渲?，用土地價(jià)格來配置土地資源。
 

　　集體土地建房不敢放開主要是怕亂
 

　　南都：集體土地入市主要面臨什么障礙?
 

　　鄭振源：要建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場就必須讓集體土地入市。集體土地入市，首先要賦予集體土地與國有土地平等的法律地位，按“公有私用”方向完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度。
 

　　“八二憲法”第十條規(guī)定：城市土地國有，允許集體土地進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè);明確規(guī)定集體土地轉(zhuǎn)為國有土地必須經(jīng)過土地征收。這是不合理的，城市土地在哪里，哪些是城市土地?城市土地年年都在擴(kuò)大，而且城市數(shù)量也是在增加的，1982年我國有240多個(gè)城市，現(xiàn)在有600多個(gè)城市，城市的擴(kuò)張?jiān)斐杉w土地國有化，完全剝奪了集體土地所有權(quán)?，F(xiàn)在的政策要求在城市規(guī)劃圈內(nèi)的集體土地不準(zhǔn)入市，因?yàn)橐ＷC城市土地國有這個(gè)性質(zhì)，從而造成城中村的集體土地就不能入市只能征收，城市的郊區(qū)、馬上就要變成城市的農(nóng)村也不能入市，必須征收，征地價(jià)格又低，當(dāng)然農(nóng)民就不愿意了。
 

　　所以我建議，城市土地可以國有也可以集體所有，為什么在集體所有的土地上就不能建城市呢?城市的住宅用地、學(xué)校用地完全可以在集體土地上建。要集體土地入市個(gè)條件必須修法，明確集體土地、集體建設(shè)用地的所有權(quán)和使用權(quán)。第二條要明確集體土地入市的市場規(guī)則、怎么交易，把城市房地產(chǎn)管理法修改成城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場管理法。
 

　　南都：現(xiàn)在政府的擔(dān)心是什么呢?
 

　　鄭振源：政府擔(dān)心一放開集體入市就亂套了，村里頭農(nóng)民都來建房了，就管不住了。其實(shí)這個(gè)問題是可以解決的，在建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的集體土地市場同時(shí)必須建立一套適應(yīng)這個(gè)市場配置的調(diào)控措施。首先要加強(qiáng)規(guī)劃管理，但是規(guī)劃不是現(xiàn)在指標(biāo)控制式的規(guī)劃，必須做成市場經(jīng)濟(jì)式的公眾參與式的規(guī)劃。還可以通過收稅來調(diào)控土地管理，占用耕地要收取耕地占用稅，房子買多了要征房產(chǎn)稅。
 

　　允許集體土地入市大的影響就是地方政府的賣地財(cái)政，現(xiàn)在地方政府提出許多宏大的城鎮(zhèn)化計(jì)劃，要建設(shè)多少個(gè)新區(qū)，就必須要搞征地拆遷，還有很多地方債務(wù)要靠土地出讓金來償還，這就逼地方政府靠征地賣地來籌集資金。所以搞新型城鎮(zhèn)化，財(cái)稅制度要改，避免地方政府對土地財(cái)政的依賴。
 

　　應(yīng)該為“小產(chǎn)權(quán)房”正名
 

　　南都：你怎么看待小產(chǎn)權(quán)房的問題?
 

　　鄭振源：小產(chǎn)權(quán)房實(shí)際上是一個(gè)誘致性的制度變遷。土地制度變遷有兩種辦法，一個(gè)是上面強(qiáng)制性的，一個(gè)是地方自發(fā)合理的誘致性制度變遷。聯(lián)產(chǎn)承包制、國有土地批租等做法原先都是違法的，是地方先這么做了，后來土地管理法才肯定。禁止集體土地進(jìn)入房地產(chǎn)市場，使城郊1985年來大量為農(nóng)民工和外來人口建造的廉租房、廉價(jià)房成為違法的“小產(chǎn)權(quán)房”，遭到取締，這實(shí)際上減少了城市廉租、廉價(jià)房的供應(yīng)，抬高國有土地上的房價(jià)，不利于解決農(nóng)民工的住房問題。
 

　　小產(chǎn)權(quán)房實(shí)際上就是集體土地用來建商品房或廠房，用這個(gè)方法解決了許多外來人口的住房問題。但國家沒有承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房，就是因?yàn)檎獕艛嗤恋毓?yīng)，所以把它變成非法的。
 

　　南都：治理小產(chǎn)權(quán)房可以選取的政策路徑是什么?
 

　　鄭振源：按照中共十七大和物權(quán)法平等保護(hù)物權(quán)的原則，給予集體土地設(shè)定并處分建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利，給予宅基地使用權(quán)人處分宅基地的權(quán)利，使“小產(chǎn)權(quán)房”合法化，去掉“小產(chǎn)權(quán)房”的惡名。對違背城鎮(zhèn)規(guī)劃侵占公共設(shè)施用地的加以拆建改造，但拆除房屋要給予成本價(jià)的補(bǔ)償;在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)建房的補(bǔ)交城市維護(hù)建設(shè)稅;對占用耕地的補(bǔ)交耕地使用稅;出讓轉(zhuǎn)讓集體土地房地產(chǎn)的補(bǔ)交契稅，并補(bǔ)交與國有土地同樣的土地增值稅，但沒有理由補(bǔ)交出讓金，因出讓金是建設(shè)用地使用權(quán)的租金，集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)屬于農(nóng)民集體，其出讓金應(yīng)歸農(nóng)民集體所得而沒有理由上交國家;農(nóng)民出租、轉(zhuǎn)讓房屋的繳納個(gè)人所得稅。在交齊應(yīng)交稅金后，準(zhǔn)予登記，發(fā)給土地使用證和房產(chǎn)證，將所謂“小產(chǎn)權(quán)房”納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場，作為國有土地保障房的有益補(bǔ)充。
 

　　尤其現(xiàn)在大力建設(shè)保障房，很多小產(chǎn)權(quán)房其實(shí)起到了保障房的作用，全靠政府建保障房又缺乏財(cái)力支撐。農(nóng)民集體土地上開發(fā)商品房，房價(jià)馬上就會(huì)降?，F(xiàn)在政策還是不敢放，不敢放的原因就是怕亂，但是亂是可以解決的。
 

　　農(nóng)村宅基地改造不能強(qiáng)迫“上樓”　　南都：現(xiàn)在很多地方也在搞農(nóng)民的宅基地改造，讓農(nóng)民上樓集中居住，這項(xiàng)政策還存在什么問題?
 

　　鄭振源：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策設(shè)計(jì)的用意很好，可以保證建設(shè)用地總量不增加、耕地不減少，集約利用村莊用地;但也有缺陷，由于是政府主導(dǎo)，整村推進(jìn)，連片拆建，而同一村中各家各戶因從事的職業(yè)、收入水平、現(xiàn)有房屋質(zhì)量和未來生活打算都不同，對拆遷改造、住房需求和安置方式的意見也不同。如果強(qiáng)拆強(qiáng)建，難免會(huì)損害部分農(nóng)民的利益。也沒有解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口宅基地退出機(jī)制問題，在城鄉(xiāng)兩棲的農(nóng)民工仍然要在新村中分房，將來會(huì)造成“空心樓”。
 

　　這項(xiàng)政策推開時(shí)正值地方城市建設(shè)高潮，建設(shè)用地指標(biāo)緊缺，地方政府為了多得指標(biāo)多賣地，便擅自擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，大規(guī)模拆并村莊，強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”，部分農(nóng)民“上樓致貧”，種種亂象使城鄉(xiāng)掛鉤政策異化為一場“圈占宅基地”的運(yùn)動(dòng)。
 

　　后來城鄉(xiāng)建設(shè)增減掛鉤工作嚴(yán)格限定在試點(diǎn)范圍內(nèi)，并將周轉(zhuǎn)指標(biāo)納入年度土地利用計(jì)劃統(tǒng)一管理，剎住了種種亂象，但沒有糾正這項(xiàng)政策的制度缺陷，沒有改變政府主導(dǎo)、護(hù)士農(nóng)民利益的問題。村莊要不要整理，農(nóng)民要不要“上樓”，是農(nóng)民自己的事，應(yīng)由農(nóng)民自主決定。
 

　　◎集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)屬于農(nóng)民集體，其出讓金應(yīng)歸農(nóng)民集體所得而沒有理由上交國家，將所謂“小產(chǎn)權(quán)房”納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場，作為國有土地保障房的有益補(bǔ)充。
 

　　◎農(nóng)民集體土地上開發(fā)商品房，房價(jià)馬上就會(huì)降?，F(xiàn)在政策還是不敢放，不敢放的原因就是怕亂，但是亂是可以解決的。
 

　　——— 鄭振源


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