3月15日,財新網(wǎng)援引接近住房和城鄉(xiāng)建設部人士的話說,因時機不成熟,住房保障法的法律起草工作將推遲,代之以先制定行政法規(guī)——基本住房保障條例(下稱“條例”)。
有關(guān)條例的進展,住建部政策法規(guī)司一位工作人士昨日稱,“條例還在我們部起草。”
根據(jù)國務院辦公廳日前下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)國務院2012年立法工作計劃的通知》,本年度,國務院將力爭年內(nèi)完成重點立法項目(一檔項目)33件;需要抓緊工作、適時提出的項目(二檔項目)63件,其中,第二類為“旨在保障和改善民生、維護社會和諧穩(wěn)定”的立法,基本住房保障條例位列其中,并注明該條例由住建部負責起草。
“現(xiàn)在時機還不成熟”
住房保障法的推進之路可謂緩慢。
早在2010年3月,住建部即表態(tài),住房保障法的起草已列入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃和國務院2010年立法計劃,并已形成征求意見稿。
在今年3月9日住建部就“保障性住房建設和房地產(chǎn)市場調(diào)控”舉行的新聞發(fā)布會上,對于廣受關(guān)注的《住房保障法》,住建部住房保障司司長馮俊表示,部里已經(jīng)形成了一個初稿,但是什么時候能夠出臺,現(xiàn)在很難給出一個時間表。
住建部政策研究中心房地產(chǎn)處處長趙路興昨日分析,“立法需要一個成熟的過程。現(xiàn)在先通過行政法規(guī)加以規(guī)范,然后再逐步完善改進,后才出立法。國家的行政法規(guī)法律層次也不低。”
在趙路興看來,住房保障法底稿有很多不成熟或需要討論的地方。
“到底是小保障、中保障,還是大保障?有很多的問題都需要解決,需要國家立法過程中解決的,需要一定的條件和基礎。頂層設計也在研究過程中,跟現(xiàn)在的銜接、過渡、轉(zhuǎn)軌、實踐、總結(jié),也需要一個過渡時間。”趙路興說。
趙路興坦言,中國的住房保障正在實踐過程中,有大量的問題,建軌、轉(zhuǎn)軌,還包括推出新的保障房類型和原有的保障房類型,兩者如何并軌、管理等。
此外,趙路興還提到,北京和深圳已有相關(guān)住房保障的地方性法規(guī)了,“地方先行,對國家的立法也是一個很好的推動和推廣。”趙路興直言,住房保障法之所以難以推進,很重要的原因是地方的立法不同,國家要把相關(guān)法律規(guī)定全,現(xiàn)在時機還不成熟。
一位不愿具名的法學院教授認為,“住房保障法當初在起草的時候,也碰到了很多的問題?,F(xiàn)在以條例的形式先試試,比較好。條例在法律使用上,界位很高。”
先推條例的慣例
上述不愿具名的法學院教授稱,當初住房保障法起草的時候,基本的保障方式是達成共識的,“有待磋商的問題主要是關(guān)于政府責任這一塊,還沒有明確說清楚。”該教授認為,這是很關(guān)鍵的內(nèi)容,土地的供給、政府的投入、資金來源,這一塊如果寫得不是很硬,這個法律就沒有太大突破,跟原來的一些規(guī)章沒有太大區(qū)別。
上述人士表示,“我看到的草案是,住建部政策法規(guī)司上交國務院法制辦以前的草案,那時對政府的責任只是一般性的規(guī)定,沒有很明確。” 但住房保障應該是“大保障”還是“小保障”,“中低收入人群”如何界定,怎樣才能確保分配公平,“這些,草案都比較明確了。”
“現(xiàn)有的法規(guī)對于完善住房保障體系作用不大?,F(xiàn)有的都談不上住房保障的法律,只是規(guī)定,而且是片面的。不是保障有房住,而是規(guī)定申請程序之類的。國務院還沒有專門關(guān)于的規(guī)定。”盈科(上海)律師事務所合伙人、房地產(chǎn)開發(fā)部主任宋安成說,現(xiàn)有的住房保障規(guī)定,包括經(jīng)濟適用房管理辦法、廉租房管理辦法、公租房管理辦法、拆遷安置房管理辦法等。
“我覺得應該先解決頂層設計的問題,再去立法。”宋安成認為,住房保障立法是有必要的,可以保證全國統(tǒng)一,從法律的高度保護居民基本的權(quán)利,有些國家甚至將此寫入憲法中。
不過,宋安成也指出,現(xiàn)在推出住房保障法確實不是一個好的時機,因為整個住房保障體系框架還是不大清晰,保障面太低。中國香港和新加坡可以保障70%,做不到還搞這樣一個立法,沒法去執(zhí)行。等到住房保障體系基本成型,住房保障制度基本有一個框架,再通過法律的方式固定下來比較好。立法要有一個穩(wěn)定性。”
先推出條例似乎是個變通的選項。“就像當時推《物業(yè)管理法》一樣,先推《物業(yè)管理條例》。”宋安成說,中國的立法體系比較特別,一般都是先推條例,然后發(fā)現(xiàn)問題,再在立法當中規(guī)范。
立法推進難點
對于立法方向,也有不同的聲音。
“初,是沒有住房保障的,就是房地產(chǎn)市場。”中國社會科學院社會政策研究中心秘書長、研究員唐鈞介紹,當初的經(jīng)濟適用房就比商品房便宜點。2009年底,提出要住房保障,但過了年以后馬上又變成公租房了。后來又出了單位出資建房。后,又說可以把公租房賣了。
“思路比較亂。”唐鈞的擔憂是,公租房不可持續(xù),政府也沒這么多錢建公租房。政府如果有錢建那么多公租房,這個事情早就解決了。另外,公租房都建在郊區(qū),非常不方便,也不那么吃香。
在唐鈞看來,保障房的主體應該是經(jīng)適房。唐鈞稱,當時住房改革之初,定位很清晰,一般的家庭可以買經(jīng)濟適用房,有錢的想住得更好的就買商品房。
唐鈞在2008年、2009年曾參加過有關(guān)部門關(guān)于住房保障的研討會。
唐鈞認為,當務之急是把住房保障的思路理清楚,實踐當中發(fā)現(xiàn)是可行的再去立法。否則,即使是一個法規(guī),將來也有很多麻煩。還牽涉到城市的規(guī)劃的問題。”
可見的是,立法需要解決的問題還不止這些。
有分析稱,政府立法多由相關(guān)業(yè)務部門起草,過去社會各界對政府立法的一個擔心是部門利益法制化。對此,還必須加強立法協(xié)調(diào)工作。